Δευτέρα, 12 Μαΐου 2014

Όταν τα αδύναμα κράτη δεν αποτυγχάνουν ( Οι πηγές τής διατηρήσιμης εξουσίας στην Κεντρική Ασία, του Lawrence P. Markowitz)

Περίληψη: Γιατί κάποια αδύναμα κράτη επιβιώνουν, ενώ κάποια άλλα καταρρέουν; Για το Τατζικιστάν και το Ουζμπεκιστάν, τουλάχιστον, το μυστικό έγκειται στην ικανότητα του κράτους να διαχειρίζεται την διαφθορά.

Ο LAWRENCE P. MARKOWITZ είναι επίκουρος καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης και Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο Rowan. Είναι ο συγγραφέας του βιβλίου με τίτλο State Erosion: Unlootable Resources and Unruly Elites in Central Asia.




Το Τατζικιστάν και το Ουζμπεκιστάν περιλαμβάνονται συνήθως μεταξύ των αδύναμων κρατών τού κόσμου. Το 2012, σύμφωνα με τον Δείκτη Αντιληπτής Διαφθοράς (Corruption Perception Index) που χρησιμοποιεί η «Διεθνής Διαφάνεια» (Transparency International) κατέταξε το Ουζμπεκιστάν ως την πέμπτη πιο διεφθαρμένη χώρα στον κόσμο ανάμεσα σε 178 κράτη. Το Τατζικιστάν ήταν η 16η πιο διεφθαρμένη χώρα. Το ίδιο έτος, ο Δείκτης Κρατικής Αποτυχίας (State Failure Index) που συντάσσει το «Ταμείο για την Ειρήνη» (Fund for Peace) τοποθέτησε τις δύο χώρες μεταξύ των 50 πιο αδύναμων κρατών. Και, όπως και πολλές χώρες στην κατηγορία αυτή, συχνά περιγράφονται ως ότι βρίσκονται στα πρόθυρα της κρατικής αποτυχίας. Στη δεκαετία τού 1990, το Τατζικιστάν όντως κατέρρευσε: ένας βάναυσος εμφύλιος πόλεμος μετά την διάλυση της Σοβιετικής Ένωσης άφησε 50.000 Τατζίκους νεκρούς και 800.000 άλλους εκτοπισμένους. Το Ουζμπεκιστάν δεν κατέρρευσε. Αντ’ αυτού, έχτισε έναν από τους μεγαλύτερους κρατικούς μηχανισμούς ασφαλείας στην μετα-σοβιετική Ευρασία. Από τότε, και τα δύο κράτη έχουν επιζήσει με τους δικούς τους όρους, παρά τις τακτικές προβλέψεις περί επικείμενης κατάρρευσης. Μπορεί να φαίνεται σαν ένα μυστήριο γιατί μερικά αδύναμα κράτη, όπως το Τατζικιστάν και το Ουζμπεκιστάν, κρατιούνται ενώ άλλα αποτυγχάνουν, αλλά στην Ευρασία, το κλειδί είναι η ικανότητα του κράτους να διαχειρίζεται και να χειραγωγεί τον ανταγωνισμό για τους τοπικούς πόρους προς όφελος της κυβέρνησης και των σωμάτων ασφαλείας.

Στο Τατζικιστάν και το Ουζμπεκιστάν, οι τοπικοί πόροι ήσαν οι καλλιέργειες που παράγουν χρήμα, όπως το βαμβάκι και το σιτάρι. Οι καλλιέργειες αυτές αποτελούν «ακίνητο κεφάλαιο», δεδομένου ότι δεν μπορούν να εξαχθούν, να μετακινηθούν ή να πωληθούν χωρίς την συμμετοχή τής κυβέρνησης: οι μπάλες από βαμβάκι ή τα φορτία σιτηρών είναι απλώς πάρα πολύ μεγάλα και πολύ βαριά για να μαζευτούν και να πουληθούν στα κρυφά. Οι ελίτ των γαιοκτημόνων αντιμετωπίζουν έτσι ένα θεμελιώδες πρόβλημα: πώς μπορούν να δημιουργήσουν και να εκτρέψουν παράνομα κέρδη από την πώληση των εν λόγω καλλιεργειών στις τσέπες τους. Έτσι, αναγκάστηκαν να αναζητήσουν πολιτικούς προστάτες, οι οποίοι με την σειρά τους έχουν προωθήσει την διαφθορά, την ευνοιοκρατία και τον μεταξύ τους ανταγωνισμό.

Στο Ουζμπεκιστάν, οι καλλιέργειες αυτές ενίσχυσαν την συνοχή τού κράτους με το να δεσμεύσουν τις τοπικές Αρχές με την κυβέρνηση. Η χώρα άντεξε την δεκαετία τού 1990 και εγκαθίδρυσε την κρατική εξουσία μέσα από ένα ευρύ σύστημα πατρωνίας που συνδέεται με την γεωργία. Αντίθετα, το Τατζικιστάν δεν μπορούσε να βασιστεί στην εν λόγω προστασία, λόγω της εξαιρετικά άνισης συγκέντρωσης αυτών των καλλιεργειών σε ολόκληρη την χώρα, και στις φτωχές από πόρους περιοχές λόγω της αδυναμίας των τοπικών ελίτ να βρουν προστάτες στην κυβέρνηση με τους οποίους να κάνουν αμοιβαία επωφελείς επιχειρηματικές συμφωνίες. Ως αποτέλεσμα, οι ιδιοκτήτες γεωργικών εκμεταλλεύσεων, οι διευθυντές εργοστασίων και οι αξιωματούχοι τής τοπικής αυτοδιοίκησης συναγωνίζονται μεταξύ τους για ένα μερίδιο οικονομικού κέρδους, κάτι που με την σειρά του, υπονόμευσε την κρατική ασφάλεια και τελικά οδήγησε σε ανοιχτές εξεγέρσεις ενάντια στην κυβερνητική εξουσία. Η στρατηγική τού Ουζμπεκιστάν να επεκτείνει το μερίδιο των παράνομων κερδών στην τοπική ελίτ διατήρησε την πολιτική τάξη βραχυπρόθεσμα. Αλλά με την πάροδο του χρόνου, έχει ενισχύσει τους περιφερειακούς θύλακες των ελίτ που αναζητούν γεωργικά μίσθια, οι οποίες λυμαίνονται τις τοπικές οικονομίες, υπονομεύουν το κράτος δικαίου και προωθούν την λαϊκή δυσαρέσκεια. Από την εποχή τού εμφυλίου πολέμου, το καθεστώς τού Τατζικιστάν περιόρισε τα μίσθια σε έναν μικρότερο κύκλο ελίτ, γεγονός που επιδείνωσε τις εσωτερικές διαιρέσεις, διαιώνισε την αστάθεια, και μέχρι που οδήγησε σε εξεγέρσεις κατά του καθεστώτος. Και οι δύο χώρες έχουν προχωρήσει με τρόπο συγκεχυμένο αλλά και επισφαλή.


ΟΙ ΠΟΛΕΜΟΙ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΠΟΡΟΥΣ 

Κατά τα τελευταία χρόνια τής Σοβιετικής Ένωσης, οι εκκαθαρίσεις πολιτικών ηγετών για λόγους καταπολέμησης της διαφθοράς σε πολλές σοβιετικές δημοκρατίες απείλησαν την πρόσβαση των τοπικών ελίτ στους προστάτες τους και στα παράνομα κέρδη τους. Σε πολλές περιπτώσεις, οι ίδιες οι τοπικές ελίτ διαλύθηκαν, γεγονός που, στο Τατζικιστάν και το Ουζμπεκιστάν, άλλαξε ριζικά τα μακροχρόνια σχέδια για το πώς θα μπορούσαν να ασκούν τις δραστηριότητές τους. Στο Τατζικιστάν, περιφερειακά αφεντικά εδιώχθησαν, αντικαταστάθηκαν από αντιπάλους τους από άλλες περιοχές, αλλά στην συνέχεια αποκαταστάθηκαν. Η άνοδος και η πτώση τής τύχης τους δημιούργησε τεράστια αβεβαιότητα, ιδίως σε περιοχές φτωχών καλλιεργειών όπου πολλές ελίτ αντιμετώπιζαν μόνιμο αποκλεισμό από ένα κράτος κυριαρχούμενο από την γεωργία.

Τελικά, ο ανταγωνισμός των ελίτ αποδείχθηκε τοξικός και προκάλεσε την κατάρρευση του Τατζικιστάν, η οποία εκτυλίχθηκε σε τέσσερις διακριτές φάσεις. Μεταξύ Μαΐου και Δεκεμβρίου τού 1992, διάστημα κατά το οποίο ο Emomali Rahmon έγινε ο αρχηγός τού κράτους (μια θέση που κατέχει από τότε), οι ελίτ ηγήθηκαν λαϊκών εξεγέρσεων εναντίον τής κυβέρνησης στις φτωχές από πόρους περιοχές Garm, Jirghatal και Kofarnihan, κάτι που με την σειρά του προκάλεσε τον σχηματισμό τοπικών δυνάμεων αυτοάμυνας υπέρ του καθεστώτος. Αυτό λειτούργησε ως χιονοστιβάδα για ευρύτερες βίαιες συγκρούσεις μεταξύ βιαστικά συγκροτημένων παραστρατιωτικών ομάδων υπό την ηγεσία των τοπικών πολιτικών Αρχών. Εξεγέρσεις και αντεξεγέρσεις εξαπλώθηκαν από τις περιθωριοποιημένες, φτωχές καλλιεργητικά περιφέρειες στις πλούσιες σε φυσικούς πόρους περιοχές, ρίχνοντας το Τατζικιστάν σε έναν πλήρους κλίμακας εμφύλιο πόλεμο. Μέχρι το τέλος τού πολέμου, μεγάλο μέρος τής οικονομίας τού Τατζικιστάν επλήγη, ιδίως στις περιοχές καλλιέργειας τού βαμβακιού στο νότο και στην πρωτεύουσά της, Ντουσανμπέ, όπου διεξήχθη μεγάλο μέρος τού πολέμου.

Στο Ουζμπεκιστάν, εν τω μεταξύ, ο πρόεδρος Ισλάμ Καρίμοφ, ο οποίος ανέλαβε την εξουσία το 1989 (και την κρατά από τότε), επωφελήθηκε από την μακροχρόνια ανάπτυξη της γεωργίας τής χώρας, δεδομένου ότι πολλές από τις καλλιεργητικά πλούσιες περιοχές ήταν εξαπλωμένες πιο ομοιόμορφα σε ολόκληρη την χώρα. Καθώς κατέρρευσε η Σοβιετική Ένωση, η κυβέρνηση Καρίμοφ κινήθηκε γρήγορα για να σταματήσει τις πολιτικές εκκαθαρίσεις και επέτρεψε στις τοπικές ελίτ πρόσβαση στα κρατικά γεωργικά μίσθια. Με περιουσίες έτοιμες να δημιουργηθούν και εξασφαλισμένη την πρόσβαση στα κρατικά μίσθια, οι ελίτ ήταν λιγότερο πιθανό από ό, τι στο Τατζικιστάν να ανταγωνιστούν μεταξύ τους, κάτι που θα μπορούσε να ανατρέψει την κρατική εξουσία. Παρά το γεγονός ότι το τέλος τής Σοβιετικής Ένωσης έφερε κάποια αστάθεια στο Ουζμπεκιστάν, με 42 μαζικά βίαια γεγονότα, οι ελίτ δεν ξεχώρισαν από το καθεστώς, οι δυνάμεις ασφαλείας τού κράτους δεν κατακερματίστηκαν, και οι πατρωνίες και τα οικονομικά δίκτυα έμειναν στην θέση τους. Με άλλα λόγια, οι οικονομικές ευκαιρίες προώθησαν την συνοχή μεταξύ των τοπικών ελίτ τού Ουζμπεκιστάν και κράτησαν την συνοχή τής χώρας.


ΟΙ ΠΑΓΙΔΕΣ ΤΗΣ ΠΑΤΡΩΝΙΑΣ

Η ανοικοδόμηση του Τατζικιστάν μετά τον εμφύλιο πόλεμο και η αστάθεια του Ουζμπεκιστάν στην δεκαετία τού 2000, ωστόσο, αποκαλύπτουν τις μακροπρόθεσμες αδυναμίες τού να στηρίζεται η ασφάλεια του κράτους και η ενότητα του καθεστώτος στην πατρωνία και τις προσόδους. Από τότε που τελείωσε ο εμφύλιος πόλεμος του Τατζικιστάν το 1997, η κεντρική κυβέρνηση έχει παλέψει για να καθιερώσει το μονοπώλιό της στην χρήση βίας. Έχει πολεμήσει τις εγκληματικές συμμορίες που ασχολούνται με το λαθρεμπόριο ναρκωτικών, πολιτικούς αντιπάλους οι οποίοι έχουν κατά καιρούς απειλήσει να ανατρέψουν τον Rahmon, ισλαμικές ομάδες με διασυνδέσεις με τους Ταλιμπάν στο Αφγανιστάν, και πρώην διοικητές τού εμφυλίου πολέμου που έχουν καθοδηγήσει μικρές εξεγέρσεις, απήγαγαν στελέχη διεθνών ανθρωπιστικών οργανώσεων και δολοφόνησαν κρατικούς αξιωματούχους.

Περαιτέρω, οι ελίτ τού Τατζικιστάν, που περίμεναν ανοιχτές θύρες στα μίσθια, ως αντάλλαγμα για την υποστήριξή τους στο καθεστώς, ήταν απογοητευμένες. Η κυβέρνηση συνέχισε να συγκεντρώνει τους πόρους υπό τον έλεγχό της, προσφέροντας μόνο σε εκείνες τις ελίτ που προέρχονται από περιοχές βαμβακοκαλλιέργειας την δυνατότητα να ενταχθούν σε σχήματα συμμετοχής στα κυβερνητικά μίσθια. Οι τοπικοί ηγέτες έχουν δει επίσης την κεντρική κυβέρνηση να απορροφά τα περισσότερα από τα κέρδη τους από την παράνομη διακίνηση ναρκωτικών. Εν τω μεταξύ, το καθεστώς επικεντρώθηκε στην καταστολή των καλλιεργητικά φτωχών περιοχών στο ανατολικό Τατζικιστάν, κάτι που, μέχρι σήμερα, έχει οδηγήσει σε εξελισσόμενη, διακοπτόμενη βία μεταξύ των εκεί ελίτ και του καθεστώτος. Αλλά δεν έχει αναβιώσει έναν εμφύλιο πόλεμο. Η κυβέρνηση του προέδρου Rahmon κατόρθωσε να χρησιμοποιεί επιλεκτικά οικονομικά «καρότα» - δίνοντας σε κάποιους γαιοκτήμονες πρόσβαση σε προσοδοφόρα μισθώματα γης για βαμβάκι και σιτάρι - για να κρατήσει το κέλυφος του κράτους σχετικά σταθερό από τότε που τελείωσε ο εμφύλιος πόλεμος, παρά τις διαδεδομένες προσδοκίες για το αντίθετο.

Στο Ουζμπεκιστάν, η ανοικτή πρόσβαση στα μίσθια έκανε δυνατό το να αποφευχθεί η κρατική αποτυχία στην δεκαετία τού 1990, αλλά με το κόστος μιας σοβαρής αποδυνάμωσης της κεντρικής κυβέρνησης. Με την επιλογή των τοπικών ελίτ, το καθεστώς διατήρησε το μονοπώλιο της βίας, αλλά η άνοδος των ισχυρών τοπικών αφεντικών περιέκοψε την ικανότητά της να επιβάλει τους νόμους της σε πολλές περιοχές. Σε απάντηση, στην δεκαετία τού 1990, το καθεστώς Καρίμοφ έλαβε μέτρα για να ανακτήσει τον έλεγχο πάνω στις πλούσιες σε φυσικούς πόρους περιοχές, έλεγχος που είχε χαθεί ήδη από την σοβιετική περίοδο, με την εφαρμογή μιας σειράς φορολογικών και καταναγκαστικών μεταρρυθμίσεων. Αλλά αυτές οι πρωτοβουλίες απέτυχαν, δυναμώνοντας τις περιφερειακές ελίτ ακόμη περισσότερο. Πρώτον, οι οικονομικές μεταρρυθμίσεις έκαναν κεντρικό τον έλεγχο της οικονομικής δραστηριότητας σε πολλούς τομείς, κάτι που μόνο ενίσχυσε την θέση πολλών επαρχιακών κυβερνητών και της παρέας τους επί των τοπικών πόρων. Δεύτερον, στο πλαίσιο των προσπαθειών για την καταπολέμηση της διαφθοράς, η κυβέρνηση διόρισε νέους επαρχιακούς κυβερνήτες για να επιβλέπουν τις εκστρατείες κατά της διαφθοράς, γεγονός που απλώς σκλήρυνε τις εκτοπισμένες ελίτ ώστε να αντισταθούν στην παρεμβατική ανάμιξη της κεντρικής κυβέρνησης. Τρίτον, οι μεταρρυθμίσεις ενίσχυσαν τοπικούς εισαγγελείς, αστυνομία και φορολογικούς ελεγκτές για να παρακολουθούν την οικονομική δραστηριότητα, συμπεριλαμβανομένου του γεωργικού τομέα, βάζοντας εκ παραδρομής περισσότερες αναγκαστικές εξουσίες στα χέρια των περιφερειακών ισχυρών και δίνοντάς τους ένα νέο εργαλείο με το οποίο να αποσπούν και να προστατεύουν τους πολύτιμους πόρους.

Το βαρύ χέρι των μηχανισμών ασφαλείας τού Καρίμοφ συνδέθηκε με την κυβέρνηση μέσω θετικότατων οικονομικών συμφωνιών, που ευθυγραμμίζουν τις τσέπες πολλών αξιωματικών τού στρατού και της αστυνομίας με εκείνες της κυβέρνησης. Αλλά οι πληρωμές για την υποταγή τους, διάβρωσαν σταθερά το κράτος δικαίου, παρεμπόδισαν την οικονομική ανάπτυξη και προκάλεσαν ένα κύμα διαμαρτυριών το 2005, που κορυφώθηκε με μια σύντομη εξέγερση στη νοτιοανατολική πόλη Αντιτζάν. Αυτές οι διαμαρτυρίες ανάγονται πίσω στο 2004, όταν ο κυβερνήτης της περιοχής, Kobiljon Obidov, ο οποίος κυβέρνησε για 11 χρόνια - η μεγαλύτερη θητεία από κάθε κυβερνήτη στο Ουζμπεκιστάν - απολύθηκε για διαφθορά. Οικονομικά παγιωμένοι τοπικοί άρχοντες σύντομα βγήκαν στους δρόμους για διαμαρτυρίες, οι οποίες οδήγησαν σε μαζικές διαδηλώσεις εβδομάδες αργότερα.
Η πολιτική τού Καρίμοφ να προσπαθεί να επιλέγει τους άρχοντες, επιτρέποντάς τους να εκμεταλλεύονται προσοδοφόρα γεωργικά και βιομηχανικά μίσθια είχε έτσι δημιουργήσει ισχυρούς, αρπακτικούς, και αυτόνομους περιφερειακούς πάτρωνες στο Αντιτζάν, αλλά και είχε ενισχύσει την οικονομική και κοινωνική ανισότητα και την λαϊκή δυσαρέσκεια. Όταν οι εντάσεις ξεχείλισαν, η κυβέρνηση όρμησε, σκοτώνοντας περί τα 750 άτομα. Η σφαγή στο Αντιτζάν παρείχε ισχυρές ενδείξεις ότι η οικοδόμηση ενός κράτους στις πλάτες των ελίτ που αναζητούν μίσθια μπορούσε να αποτρέψει την κρατική αποτυχία βραχυπρόθεσμα, αλλά θα ήταν μη βιώσιμη μακροπρόθεσμα.


ΜΟΙΡΑΣΟΥ ΤΟΝ ΠΛΟΥΤΟ

Το Τατζικιστάν και το Ουζμπεκιστάν είναι σχεδόν οι μόνες χώρες που συνδέουν τα οικονομικά προνόμια και τα μίσθια με την κρατική πολιτική. Οι παγίδες των εν λόγω μέτρων, όπως η διαφθορά και η ευνοιοκρατία, είναι εμφανείς σε αδύναμα κράτη σε όλο τον κόσμο. Αλλά δεν είναι το ίδιο παντού. Σε χώρες με πυκνά συγκεντρωμένους «ακίνητους» πόρους, όπως είναι οι καλλιέργειες, τα καθεστώτα μπορούν πιο εύκολα να χειρίζονται τους τοπικούς ηγέτες, ενθαρρύνοντάς τους να χρησιμοποιούν την επιβολή τού νόμου και τους θεσμούς ασφαλείας για την προστασία και την προώθηση των οικονομικών τους συμφερόντων. Αλλά, ακόμα και όταν ο χειρισμός αρχικά πετυχαίνει, όπως στο Ουζμπεκιστάν, μπορεί να οδηγήσει σε άλλα προβλήματα κάτω από την επιφάνεια. Σε χώρες με αραιά συγκεντρωμένους πόρους και με έλλειψη από πάτρωνες, δεν υπάρχει κίνητρο για την κυβέρνηση να μοιραστεί τον πλούτο, γεγονός που ενισχύει τον ανταγωνισμό μεταξύ των ελίτ και ενθαρρύνει εκείνους που είναι αποκλεισμένοι να στραφούν εναντίον τής κυβέρνησης. Η δυναμική αυτή μπορεί να οδηγήσει σε κατάρρευση του κράτους και σε εμφύλιο πόλεμο, όπως έγινε στο Τατζικιστάν.

Τα διδάγματα του Τατζικιστάν και του Ουζμπεκιστάν εφαρμόζονται και σε άλλες χώρες που χαρακτηρίζονται από χαμηλή κινητικότητα κεφαλαίων - σχεδόν 40 ή περίπου τόσα αδύναμα κράτη στην Ασία, την Αφρική και την Λατινική Αμερική, όπου οι αγροτικές οικονομίες έχουν δώσει αφορμή για μια ξεχωριστή πολιτική προσοδοθηρία. Όπως το Ουζμπεκιστάν, πληττόμενα καθεστώτα στην Λευκορωσία, στην Συρία (προ του 2011), και στην Ζιμπάμπουε έχουν παραμείνει εκπληκτικά ανθεκτικά, εν μέρει επειδή έχουν χρησιμοποιήσει τον έλεγχό τους πάνω στα μίσθια για να χειριστούν τις τοπικές ελίτ. Και όπως το Τατζικιστάν, χώρες όπως η Κιργιζία, ο Λίβανος και η Σομαλία έχουν καταρρεύσει γρήγορα καθώς τα καθεστώτα τους αποδείχτηκαν ανίκανα να κυριαρχήσουν σε τέτοιους τους αντιπάλους.

Το με πόση επιτυχία αυτά τα αδύναμα κράτη μπορούν να διαχειρίζονται τους πόρους τους και τα συμφέροντα γύρω τους, επηρεάζει άμεσα την ικανότητά τους να διατηρούν την πολιτική τάξη. Καθώς οι παγκόσμιες αγορές βασικών προϊόντων γίνονται ολοένα και πιο διασυνδεδεμένες, καθώς οι κλιματικές αλλαγές επηρεάζουν την παραγωγή τροφίμων, και καθώς ο πληθυσμός αυξάνεται, οι τοπικές πολιτικές προσοδοθήριας σε πολλές από τις μεγάλες παραγωγούς βαμβακιού, κακάο, και καφέ στον κόσμο, θα καθορίζουν όλο και περισσότερο το εάν θα παραμένουν διαρκώς αδύναμες ή αν θα υποκύψουν στην κρατική αποτυχία. Οι χώρες με ακίνητο κεφάλαιο, ως εκ τούτου, ανήκουν στην δική τους τάξη των αδύναμων κρατών, με μοναδικές προκλήσεις στον τρόπο που επιβλέπουν τους πόρους και διανέμουν σε μικρές δόσεις τις οικονομικές χάρες προκειμένου να κρατηθούν ενιαίες.


Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.
Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/141366/lawrence-p-markowitz/when-...